Tesis doctorales de la Escuela Internacional de Doctorado de la URJC desde el curso 2024/25
El Defensor del Pueblo como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura
Autor
PARDO BAENA, INÉS
Director
FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE MAYORDOMO, PABLO JAVIER
Fecha de depósito
29-09-2026
Periodo de exposición pública
30 de septiembre a 14 de octubre de 2026
Fecha de defensa
Sin especificar
Programa
Ciencias Sociales y Jurídicas
Mención internacional
Solicitada
Resumen
Esta investigación nace con el fin de contrastar si el Defensor del Pueblo es el órgano idóneo para ser designado como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, o si, en sentido contrario, hubiera sido una opción preferible crear una institución específica para prevenir la tortura o atribuirlo a otra u otras instituciones. Para ello se requiere valorar si sus antecedentes, su estructura, su naturaleza jurídica, su autonomía o independencia o su forma habitual de actuación resultan compatibles con las requeridas por el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, aprobado en 2002. En base a esta cuestión, esta tesis tiene tres vertientes principales: el Defensor del Pueblo, el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura con sus correspondientes Mecanismos Nacionales de Prevención de la Tortura y el Defensor del Pueblo como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, título de esta tesis.
En primer lugar, la investigación estudia los antecedentes históricos del Defensor del Pueblo: el Justicia Mayor de Aragón, el Procurador del Común y los Personeros, y el Diputado del Común. Posteriormente, desarrolla la figura del Ombudsman y su creación en Suecia, Finlandia y Dinamarca, así como su expansión posterior.
Dentro del estatus jurídico del Defensor del Pueblo, se estudia especialmente su relación con las Cortes Generales, de cara a analizar su posible independencia recientemente mencionada. Esta institución se configura constitucionalmente como “alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”. Sin embargo, precisamente esta vinculación plantea una problemática desde el punto de vista de su independencia. Son las propias Cortes Generales las que designan, y pueden destituir, al Defensor del Pueblo. Por ello, aunque ostente autonomía funcional y se le otorguen garantías institucionales, es cuestionable su independencia absoluta. La tesis subraya, por tanto, que no debe hablarse de una independencia desde un punto de vista formal, sino atendiendo a su independencia funcional y su autonomía.
Del mismo modo, esta investigación destaca que en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo y en su Reglamento de desarrollo se prevé un sistema minucioso de incompatibilidades, prerrogativas y garantías para el Defensor y sus Adjuntos, asegurando la libertad frente a los poderes públicos y una actuación sin ninguna interferencia. No obstante, este régimen de protección únicamente es aplicable al titular de la institución y a sus Adjuntos, pero no al conjunto del personal que trabaja dentro de ella, dejando al margen de dicha protección al personal del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, al que únicamente protegería el Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
Respecto a su naturaleza jurídica, existen numerosos mecanismos orientados a reforzar la autonomía de esta institución como la duración de su mandato de cinco años; las mayorías cualificadas necesarias para su nombramiento; las incompatibilidades y prerrogativas del Defensor del Pueblo y sus Adjuntos; y la continuidad de su funcionamiento incluso cuando las Cámaras no están reunidas o se encuentran disueltas.
La función principal del Defensor del Pueblo consiste en la defensa de los derechos fundamentales, pudiendo para ello supervisar la Administración pública. Esta finalidad abarca completamente el mandato del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, ya que ambos comparten una preocupación esencial por la protección de las personas frente a abusos del poder público, especialmente en contextos de vulnerabilidad. Sin embargo, hay una diferencia importante entre ambos modelos de actuación: el procedimiento habitual del Defensor del Pueblo se basa en la tramitación de quejas y la publicación de sus informes anuales, siendo ambas herramientas de carácter reactivo. Por el contrario, el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura establece para los Mecanismos Nacionales de Prevención de la Tortura un modelo preventivo, basado en la realización de visitas periódicas a lugares de privación de libertad, para evitar que se produzca esta práctica y el mantener un diálogo continuado con las autoridades responsables. Pese a esta diferenciación procedimental, cabe añadir que el Defensor del Pueblo ya realizaba actividades de supervisión en centros de privación de libertad antes de ser designado para prevenir la tortura, pero no lo realizaba para con carácter preventivo sino reactivo, para investigar y recoger quejas.
La principal fortaleza del Defensor del Pueblo como órgano encargado del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura reside en su posición institucional consolidada. Al tratarse de un órgano de relevancia constitucional, no necesita construir desde cero su autoridad ni ganarse su reconocimiento como instancia de control de la Administración. Su auctoritas ya se encuentra asentada en el sistema constitucional español, lo que facilita el acceso a las autoridades, la recepción de información y la atención a sus recomendaciones. Además, la experiencia acumulada en materia de derechos fundamentales y supervisión administrativa permite al Defensor del Pueblo afrontar el mandato preventivo desde una base institucional sólida.
No obstante, las fortalezas del Defensor del Pueblo son también fuente de algunas de sus debilidades. Precisamente por ser una institución preexistente, con una cultura organizativa y unos procedimientos ya consolidados, ha trasladado al Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura su esquema habitual de comunicación con la Administración, basado en la emisión de recomendaciones que pueden ser aceptadas, rechazadas o simplemente no contestadas. Este modelo puede resultar adecuado cuando el Defensor del Pueblo actúa como órgano de control reactivo ante una queja, pero no necesariamente cuando se trata de ser un órgano preventivo que debe mantener un diálogo abierto con las autoridades basado en colaborar, orientar y promover mejoras estructurales.
La segunda parte de esta investigación analiza el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. Este surge de la Convención contra la Tortura, de carácter reactivo, centrado en la prohibición, condena y tramitación de denuncias internacionales. Sin embargo, con el tiempo se advirtió que no bastaba con prohibir la tortura desde el plano únicamente normativo, sino que era necesario también crear instrumentos preventivos capaces de actuar antes de que las vulneraciones se produzcan. De esa necesidad surgió el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura.
El Protocolo establece una estructura dual: por un lado, el Subcomité para la Prevención de la Tortura, de carácter internacional; y, por otro, los Mecanismos Nacionales de Prevención de la Tortura, encargados de actuar desde dentro de cada Estado parte.
El Subcomité para la Prevención de la Tortura realiza visitas a lugares de privación de libertad y asesora a los Mecanismos Nacionales de Prevención de la Tortura, mientras que estos últimos desarrollan una labor interna mediante visitas periódicas, recomendaciones y diálogo con las autoridades nacionales. Esta investigación surge de que este Protocolo no impone un modelo único de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, sino que permite a los Estados elegir entre distintas fórmulas institucionales, pudiéndose crear una institución ad hoc, designar a varias instituciones, atribuir el mandato a una organización no gubernamental o encomendarlo a una institución nacional de derechos humanos, como un Defensor del Pueblo, una Comisión Nacional de Derechos Humanos o un modelo ombudsman plus. Esta flexibilidad permite adaptar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura a cada sistema constitucional, pero también genera riesgos, especialmente cuando la institución designada no se ajusta plenamente a las características propias del mandato preventivo.
Cada modelo ostenta ventajas e inconvenientes: la creación de una institución específica o la designación de una ONG pueden conllevar una mayor adaptación al mandato de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, porque nace con una finalidad preventiva clara, una estructura propia y una identidad diferenciada, siguiendo las indicaciones del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. Sin embargo, estas opciones suelen presentar problemas de financiación, visibilidad, reconocimiento institucional o capacidad de interlocución con las autoridades. En sentido contrario, la designación de varias instituciones puede ampliar la especialización y el alcance territorial o material del mecanismo, pero también puede generar duplicidades, dificultades de coordinación y dispersión de responsabilidades. Finalmente, la designación de una institución nacional de derechos humanos, como un Defensor del Pueblo, ha sido la opción más frecuente en la práctica comparada, pero presenta un problema recurrente: la confusión entre el mandato ordinario de la institución y el mandato específico del MNP, siendo esta una de las problemáticas de este mecanismo.
Cuando una institución preexistente asume el papel de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, existe el riesgo de que el nuevo mandato quede absorbido por sus funciones tradicionales. Ello puede manifestarse en la falta de una normativa específica sobre la prevención de la tortura, de una estructura diferenciada, de informes propios, de presupuesto autónomo, de espacios separados o de personal especializado en prevención. Del mismo modo, usualmente estas instituciones no poseen equipos multidisciplinares expertos en la prevención de la tortura.
En el caso español, la designación del Defensor del Pueblo como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura fue precedida por un debate amplio en el que participaron tanto la institución del Defensor del Pueblo, como sectores universitarios y organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos humanos. El modelo consistió en crear un área separada dentro del Defensor del Pueblo, con un Consejo Asesor y posteriormente con la cooperación de técnicos externos y miembros de los comisionados autonómicos en la práctica de las visitas a los centros de privación de libertad.
Las funciones principales del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura español consisten en realizar visitas a centros de privación de libertad, formular recomendaciones, así como presentar informes anuales a las Cortes Generales y, en su caso, al Subcomité para la Prevención de la Tortura. Del mismo modo, esta institución desarrolla actividades de formación, cooperación con la sociedad civil, colaboración con el Subcomité y relación con otros Mecanismos Nacionales de Prevención de la Tortura.
El Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura español cumple de manera rigurosa con la mayoría de los requisitos establecidos por el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y el Subcomité de Prevención de la Tortura, especialmente en lo relativo a su mandato, composición y eficacia. No obstante, el cumplimiento es solo parcial en materia de independencia, autonomía financiera y plazos de creación. La falta de independencia y autonomía financiera interna no es exclusiva del caso español, sino común a muchos Estados que han designado instituciones preexistentes para ejercer esta función. Aun así, se considera necesario avanzar hacia una separación más clara de ambos mandatos, tanto en el plano normativo como en el organizativo y presupuestario.
No se establece una regulación suficientemente clara del mandato, las facultades y la composición del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, en la normativa española, siendo necesaria una actualización de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo o de su Reglamento de desarrollo, de modo que la función de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura quede definida con mayor precisión y ajustada a la realidad actual, superando la regulación introducida en 2012. Una reforma normativa adecuada reforzaría su independencia, clarificaría sus competencias y contribuiría a consolidar su identidad institucional propia. Igualmente se señala que el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura no participa de manera suficiente en los procesos normativos relacionados con la privación de libertad, pese a que su experiencia práctica podría aportar una perspectiva preventiva fundamental.
El Defensor del Pueblo no es una opción perfecta como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, porque su propia configuración institucional genera tensiones con algunos de los requisitos del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, como ya se ha mencionado. Además, su tradición de actuación reactiva y su autoridad constitucional pueden dificultar el desarrollo de un diálogo preventivo plenamente cooperativo. Sin embargo, el Defensor del Pueblo ha demostrado una capacidad notable para ejercer el mandato, cumpliendo la mayoría de las indicaciones del Subcomité de Prevención de la Tortura y ha desarrollado una labor sobresaliente en comparación con otros modelos. Por ello, aunque la creación de un órgano ad hoc hubiera podido responder mejor al ideal preventivo del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura, los datos analizados permiten afirmar que, en la práctica, el Defensor del Pueblo parece haber sido el mejor Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura designado dentro del contexto español.
