Tesis doctorales de la Escuela Internacional de Doctorado de la URJC desde el curso 2024/25
El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la defensa de la salud pública: La política de la Unión Europea en la lucha contra el tráfico de drogas.
Autor
ROYO PASCUAL, JOSÉ DANIEL
Director
ALZINA LOZANO, ÁLVARO
Codirector
SUÁREZ BILBAO, FERNANDO
Fecha de depósito
24-02-2026
Periodo de exposición pública
25 de febrero a 10 de marzo de 2026
Fecha de defensa
Sin especificar
Programa
Ciencias Sociales y Jurídicas
Mención internacional
No
Resumen
ANTECEDENTES:
La problemática de las drogas ha constituido, sobre todo desde finales del siglo XX, uno de los desafíos más complejos y persistentes para las políticas públicas en Europa. Este fenómeno no solo afecta la salud individual y social de los individuos, sino que tiene implicaciones directas sobre la seguridad ciudadana, la cohesión social y la estabilidad económica de los Estados miembros. Aunque el consumo de estupefacientes no es un fenómeno reciente, su magnitud, diversificación y vinculación con la criminalidad organizada han generado la necesidad de desarrollar políticas públicas que superen los enfoques exclusivamente sanitarios o asistenciales. La Unión Europea ha respondido a estos desafíos mediante un proceso gradual de construcción normativa y política, elaborando estrategias que combinan acciones en materia de salud pública con acciones en materia de seguridad, cooperación judicial y policial como ejes fundamentales de actuación. Este tránsito refleja no solo un cambio conceptual, sino también una respuesta estratégica frente a la creciente sofisticación y transnacionalidad de las redes de tráfico ilícito, así como ante las crecientes exigencias sociales por proteger a los ciudadanos y garantizar un marco legal sólido.
Durante varias décadas, el consumo de drogas se abordó desde la perspectiva de la salud pública y la intervención social. La drogodependencia se concebía como un problema médico y social susceptible de ser tratado mediante programas de prevención, reducción de daños, asistencia sanitaria y reinserción social. Este enfoque priorizaba la reducción de la demanda y el bienestar del consumidor como eje central de la acción pública. Sin embargo, la creciente sofisticación del tráfico ilícito y la internacionalización de las redes criminales evidenciaron que el enfoque sanitario, por sí solo, resultaba insuficiente para enfrentar un fenómeno cada vez más complejo, que afecta la salud, la seguridad y el orden jurídico de manera simultánea. La evidencia empírica muestra que la ausencia de coordinación transnacional permitía la proliferación de rutas de tráfico, explotación de vacíos legales y dificultades para la persecución penal efectiva.
La integración europea intensificó estos desafíos. La eliminación de fronteras interiores, la libre circulación de personas, bienes y capitales, y la creación del mercado único facilitaron tanto el desarrollo económico como la expansión de las redes de tráfico ilícito. Las organizaciones criminales transnacionales aprovecharon las diferencias normativas entre Estados miembros y la limitada coordinación inicial para operar en un espacio relativamente protegido de sanciones penales y administrativas. Esta situación evidenció la necesidad de construir un marco de acción europeo capaz de complementar y reforzar las políticas nacionales mediante instrumentos jurídicos, cooperación policial y mecanismos de coordinación supranacional, garantizando así una estrategia más eficaz que integre prevención, control del tráfico y protección de derechos fundamentales.
Durante la década de 1980, la Unión Europea comenzó a desarrollar estrategias orientadas a la prevención del consumo y al intercambio de información entre Estados miembros. Estas primeras iniciativas se caracterizaron por su carácter intergubernamental y voluntario, centradas principalmente en la salud pública. Programas de reducción de daños, campañas de prevención y sistemas de alerta temprana se implementaron de manera desigual en distintos países, reflejando la diversidad de enfoques nacionales. A pesar de estas limitaciones, estas acciones sentaron las bases para la cooperación futura, estableciendo mecanismos iniciales de coordinación y comunicación que resultaron esenciales para los desarrollos posteriores.
El verdadero cambio se produjo con la consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia, a finales de los años noventa y principios del siglo XXI. La cooperación judicial y policial adquirió un papel central en la política europea de drogas, desarrollándose instrumentos jurídicos más estructurados para armonizar las normativas, mejorar el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y reforzar la acción conjunta frente al tráfico ilícito de sustancias. La creación de agencias especializadas, como Europol y Eurojust, así como sistemas de información compartidos, constituyó un avance significativo en la lucha contra las organizaciones criminales transnacionales. La política de drogas de la Unión Europea, por tanto, ha transitado de un modelo unidimensional centrado en la salud pública hacia un enfoque integral que reconoce la naturaleza transversal del fenómeno y la interdependencia de las dimensiones sanitaria, de seguridad y judicial, reforzando al mismo tiempo la cooperación entre instituciones y Estados miembros.
Desde la perspectiva social, el consumo y el tráfico de drogas están estrechamente vinculados a dinámicas de exclusión, marginalidad y vulnerabilidad. La drogodependencia suele coexistir con desempleo, pobreza, déficit educativo y ruptura de los vínculos comunitarios, generando un círculo de desigualdad y riesgo social que requiere intervenciones integrales. Al mismo tiempo, el carácter ilícito del mercado de drogas ha fortalecido organizaciones criminales que generan altos niveles de violencia, corrupción y debilitamiento institucional, creando un contexto complejo que demanda respuestas coordinadas y multisectoriales. Este escenario ha impulsado la adopción de un enfoque europeo que combina salud, seguridad y cooperación judicial como ejes estratégicos, siendo fundamental que estas políticas consideren tanto la dimensión preventiva como la punitiva y el respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos.
OBJETIVOS
El objetivo principal de esta tesis es realizar un análisis jurídico y político de la evolución de la política de drogas en la Unión Europea, prestando especial atención al tránsito desde un enfoque centrado en la salud pública hacia un modelo integral que incorpora seguridad y cooperación penal como pilares fundamentales. La investigación busca comprender cómo esta transformación conceptual y normativa ha influido en la construcción de un marco europeo coherente y cuáles son sus implicaciones para los Estados miembros, tanto a nivel normativo como operativo, considerando además los desafíos de implementación en contextos nacionales heterogéneos.
De manera específica, se plantean los siguientes objetivos:
1. Analizar la evolución histórica de la política de drogas y salud pública en el ámbito internacional identificando los factores políticos, sociales y económicos que determinaron la transición en la Unión Europea de un enfoque sanitario a un modelo integral que integra salud, seguridad y justicia.
2. Examinar el papel de la cooperación policial y judicial en la eficacia de las políticas europeas, evaluando instrumentos de reconocimiento mutuo, armonización normativa y coordinación operativa entre Estados miembros.
3. Evaluar la suficiencia de los instrumentos jurídicos existentes para enfrentar tanto la oferta como la demanda de drogas, considerando principios de proporcionalidad, respeto a los derechos fundamentales y eficacia operativa.
4. Identificar desafíos, tensiones y limitaciones que persisten en la política europea de drogas, incluyendo diferencias normativas, dificultades de aplicación y riesgos asociados a la protección de derechos individuales.
5. Proponer reflexiones críticas y recomendaciones para reforzar la coordinación institucional y consolidar un enfoque europeo integral basado en cooperación, corresponsabilidad y evaluación continua, promoviendo la sostenibilidad de las políticas en el tiempo y su coherencia con los principios democráticos y jurídicos de la Unión Europea.
El cumplimiento de estos objetivos permitirá generar un aporte académico que vincule análisis jurídico, político y social, contribuyendo a un debate informado sobre la eficacia de las políticas europeas y la necesidad de fortalecer mecanismos de cooperación entre los Estados miembros. Además, se busca ofrecer una perspectiva crítica que sirva de base para futuras reformas normativas y políticas en el ámbito europeo, garantizando que las estrategias implementadas sean coherentes, inclusivas y adaptables a los cambios sociales y tecnológicos.
METODOLOGÍA
La metodología adoptada en esta investigación es de carácter cualitativo, basada en el análisis documental, normativo y doctrinal. Se examinan los principales tratados constitutivos de la Unión Europea, estrategias, programas, directivas y actos legislativos adoptados desde la década de 1980 hasta la actualidad en materia de drogas, seguridad y cooperación judicial. La revisión documental incluye informes institucionales, literatura académica especializada y estudios de casos nacionales que ilustran la implementación práctica de las políticas europeas.
Se realiza un análisis contextual de las políticas públicas, considerando el entorno político, social y económico en el que se desarrollaron, así como el reparto competencial entre la Unión Europea y los Estados miembros. Este enfoque permite identificar tendencias, desafíos y tensiones entre distintos niveles de gobierno, evaluando la eficacia de la acción conjunta frente a un fenómeno transnacional. Se presta especial atención a los mecanismos de cooperación policial y judicial, la creación de agencias especializadas y los instrumentos de armonización normativa, destacando tanto sus logros como sus limitaciones.
Asimismo, se incorpora un análisis comparativo de las políticas nacionales y europeas, identificando las principales diferencias normativas, vacíos legales y dificultades de aplicación práctica. Se examinan además casos específicos de cooperación internacional que ilustran el funcionamiento de Europol, Eurojust y sistemas de información compartidos, permitiendo evaluar de manera crítica la suficiencia de los instrumentos jurídicos existentes para enfrentar tanto la oferta como la demanda de drogas. El análisis también considera los principios de proporcionalidad, respeto a derechos fundamentales y eficacia operativa como criterios centrales de evaluación, contribuyendo a establecer recomendaciones informadas para la mejora de la política europea.
RESULTADOS
El análisis muestra que la Unión Europea ha logrado construir un sistema progresivamente más coherente e integrado en la lucha contra las drogas, combinando políticas de salud pública con estrategias de seguridad y mecanismos de cooperación judicial y policial. Este enfoque multidimensional permite abordar el fenómeno desde distintas perspectivas, reconociendo su complejidad y evitando soluciones simplistas. La articulación de medidas de prevención, tratamiento y reinserción social con instrumentos de cooperación penal representa un avance significativo en comparación con el modelo inicial centrado exclusivamente en la salud pública.
No obstante, persisten desafíos relevantes. Existen diferencias normativas significativas entre Estados miembros, en aspectos como tipificación penal, sanciones y estrategias de reducción de daños, lo que dificulta la aplicación homogénea de la política y genera oportunidades para la explotación por parte de redes criminales. La eficacia de las políticas depende de la cooperación efectiva entre Estados miembros, de la voluntad política de compartir información y recursos, y de la confianza mutua necesaria para la ejecución de medidas conjuntas. La lucha contra la droga se configura, por tanto, como una responsabilidad compartida que requiere coordinación institucional y compromiso político sostenido.
La influencia del contexto internacional también es determinante. Los compromisos asumidos en el marco de los convenios de Naciones Unidas, la diversificación de sustancias y la aparición de nuevas drogas sintéticas exigen una capacidad de adaptación normativa constante. Las redes criminales utilizan tecnologías avanzadas para la producción, distribución y comercialización de drogas, reforzando la necesidad de mecanismos europeos ágiles y eficientes, capaces de anticipar y responder a fenómenos dinámicos.
El estudio evidencia que la cooperación policial y judicial no solo es un instrumento técnico, sino un elemento estratégico para la construcción de un espacio europeo de seguridad. Europol, Eurojust y sistemas de información compartidos permiten coordinar operaciones, intercambiar información y mejorar la eficacia de los procedimientos transfronterizos. Sin embargo, el fortalecimiento de estas instituciones genera debates sobre proporcionalidad, respeto a derechos fundamentales y límites de la intervención penal, aspectos que deben ser considerados para asegurar la legitimidad y sostenibilidad de la acción europea.
Finalmente, los resultados muestran que, aunque la Unión Europea ha desarrollado un enfoque integral eficaz en términos estructurales, la implementación práctica enfrenta retos importantes relacionados con coordinación institucional, armonización normativa y evaluación continua. La política de drogas no puede desvincularse de consideraciones sobre derechos humanos, legalidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, aspectos que son esenciales para mantener la confianza ciudadana y la legitimidad del marco europeo de cooperación.
CONCLUSIONES
La evolución de la política de drogas en la Unión Europea refleja un proceso de adaptación progresiva a la complejidad del fenómeno y a los cambios en el contexto político, social y jurídico. El tránsito desde un enfoque centrado exclusivamente en la salud pública hacia un modelo integral que incorpora seguridad y cooperación penal ha fortalecido la capacidad de respuesta frente al consumo y al tráfico de drogas, reconociendo la naturaleza multidimensional del problema y reforzando la necesidad de coordinación transnacional.
Para garantizar la efectividad de las normas jurídicas y alcanzar la reducción sostenible de oferta y demanda, resulta imprescindible profundizar en la armonización normativa, reforzar la coordinación institucional y consolidar un enfoque europeo integral basado en cooperación, corresponsabilidad y evaluación continua. La política de drogas requiere un compromiso compartido que integre salud, seguridad y justicia, asegurando que las estrategias sean coherentes, adaptables y respetuosas de los derechos fundamentales.
El éxito de la política europea depende tanto de la eficacia de los instrumentos jurídicos como de la voluntad política de los Estados miembros para cooperar y compartir recursos. La experiencia europea demuestra que un enfoque multidimensional, que combine prevención, tratamiento, seguridad y cooperación judicial, constituye la vía más sólida para enfrentar un fenómeno dinámico y global como el de las drogas. La reflexión crítica y la evaluación constante son esenciales para garantizar que las políticas sean eficaces, proporcionales y sostenibles en el tiempo, consolidando un espacio europeo de salud, seguridad y justicia, y asegurando que los objetivos planteados sean alcanzables de manera sostenible a largo plazo.
